Origem das bets passa por lobby estrangeiro e “jabutis” no Congresso

O lobby de empresas estrangeiras, articulado com legisladores e agentes do Estado brasileiro, impulsionou a legalização das apostas esportivas online no Brasil, conhecidas como bets, em dezembro de 2018. A medida visava aumentar a arrecadação pública. Essa é a conclusão do pesquisador Francisco Cláudio Freitas Silva, doutor pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas), que detalha o processo em sua tese de doutorado.

Autor da tese Categorização Regulatória de Produtos Estigmatizados: o Caso das Apostas Esportivas Online de Cota Fixa e Cassinos Online no Brasil, Silva investigou o percurso até a legalização das bets, superando o estigma histórico dos jogos de azar no país.

O estudo é fruto de uma pesquisa ampla, que incluiu entrevistas com 14 representantes da indústria de apostas, do Legislativo e do Executivo, cujas identidades foram preservadas. A tese foi aprovada em março de 2025 no Programa de Pós-Graduação em Administração da PUC Minas.

Francisco Silva lembrou à Agência Brasil que propostas para legalizar as bets foram vetadas no Congresso em 2014, 2016 e no início de 2018. “Na medida em que os projetos destacam o tema das apostas esportivas, cassinos, bets e jogo do bicho, que carrega esse estigma muito forte dos jogos de azar no Brasil, era ativada uma organização muito forte de bancadas religiosas e de esquerda que, todas unidas, impedem a aprovação”, disse à Agência Brasil.

A legalização das bets, categorizadas como apostas de cota fixa, foi aprovada no Legislativo em duas ocasiões anteriores: em 2015, mas foi vetada pela então presidente Dilma Rousseff, e em dezembro de 2018, quando foi sancionada pelo então presidente Michel Temer.

Nos dois casos, o tema foi inserido em medidas provisórias (MPs), um mecanismo conhecido no Parlamento como “jabuti”. O termo refere-se a textos incluídos em projetos sem relação direta com o tema original da proposta, aproveitando-se de matérias com maior chance de aprovação.

“Nesses casos, isso passou sem maiores discussões. Os debates eram, basicamente, sobre as receitas, sobre para onde esse dinheiro iria. Não era mais tratado como jogo de azar”, explicou Silva.

Como o lobby estrangeiro influenciou?

A tese da PUC Minas indica que as apostas esportivas online começaram a ser feitas no Brasil em meados de 2010 por sites de empresas sediadas no exterior. Brasileiros que acompanhavam o futebol europeu já eram expostos à publicidade de bets.

“Mesmo não tendo a propaganda da bet aqui no Brasil, você tinha a camisa do Real Madrid [time da Espanha], a camisa do Milan [time da Itália]. Jogadores como Cristiano Ronaldo e Kaká já usavam essas marcas”, comentou o pesquisador.

Eventos importantes da indústria de apostas e jogos de azar, como o ICE Totally Gaming e o Brazilian Gaming Congress, foram cruciais para aproximar lobbies empresariais estrangeiros de atores brasileiros. “As edições desses eventos na Europa contavam com painéis só sobre o Brasil, reunindo políticos e servidores públicos brasileiros. Havia um movimento de aproximação muito forte da indústria com os legisladores e reguladores brasileiros”, destacou o doutor pela PUC Minas.

Segundo Silva, essas empresas globalizadas “já atuavam em outros países, com uma organização muito forte e poder aquisitivo alto”, o que lhes conferia grande capacidade de influência.

Tentativas frustradas de legalização

Após quatro anos de operação de sites estrangeiros, as empresas de apostas tiveram a primeira oportunidade de legalização por meio do Projeto de Lei (PL) 186/2014, do senador Ciro Nogueira (Progressistas-PI). O projeto recebeu apoio de parlamentares experientes como Edison Lobão (MDB-PA) e Benedito de Lira (Progressistas-AL).

“A proposta enfrentou resistência de grupos influentes, como o Ministério Público, a bancada evangélica e o Movimento Brasil Sem Azar. Esses setores mobilizaram esforços para bloquear a legalização”, escreveu Francisco Silva.

Uma nova tentativa ocorreu em março de 2015, durante a tramitação da Medida Provisória (MP) 671, através de emenda do então deputado Otávio Leite (PSDB-RJ). A chamada MP do Futebol foi editada pela então presidente Dilma Rousseff para reestruturar dívidas de clubes. O dispositivo que criava as bets foi vetado por Dilma, que alegou riscos na implementação sem um arcabouço regulatório rigoroso para prevenir fraudes, evitar evasão de divisas e mitigar impactos sociais negativos.

Em 2016, Ciro Nogueira voltou a apresentar um projeto para legalizar jogos de azar, resgatando o PL 441/1991, conhecido como Marco Legal dos Jogos de Azar. Novamente, o projeto não avançou, apesar da aprovação do relatório do então deputado Guilherme Mussi (Progressistas-SP) em uma comissão especial em agosto de 2016.

“Embora o substitutivo estivesse pronto para votação, a falta de consenso entre os parlamentares levou o então presidente da Câmara, deputado Rodrigo Maia (DEM-RJ), a não pautar a proposta durante seus quatro anos de gestão”, escreveu Silva.

Apesar das derrotas legislativas, os eventos do setor continuavam mobilizando apoios. O autor da tese destacou o evento global ICE de 2017. “Havia não apenas a presença maciça de executivos e empresários brasileiros, mas também a participação efetiva de representantes do governo federal [já sob o comando de Michel Temer]”, disse Francisco Silva.

Aprovação e o papel do “jabuti”

Em agosto de 2018, após promover a intervenção na segurança do Rio de Janeiro, o então presidente Michel Temer buscava recursos para financiar a segurança pública e editou a MP 846, que redirecionava verbas das loterias esportivas para o Fundo Nacional de Segurança Pública.

Novamente, o então deputado Otávio Leite (PSDB-RJ) apresentou emenda para criar as apostas de cota fixa, que deram origem às bets. À Agência Brasil, o ex-parlamentar explicou que o objetivo era legalizar uma atividade já consolidada.

“Minha sugestão era que o Estado brasileiro, diante de um contexto inexorável de apostas online, precisava tomar alguma atitude para impedir ou diminuir, pelo menos, essa evasão de divisas. Tinha estudos apontando que mais de R$ 1 bilhão já eram gastos em apostas”, disse Leite.

Olhando para trás, Leite lamenta que as bets tenham permanecido quase cinco anos sem regulamentação, além de criticar a regulação posterior, que considera permissiva com o jogo. “Essa demora foi muito prejudicial porque o Estado deixou de arrecadar e, ao mesmo tempo, permitiu a proliferação de bets em todo o tecido social, sem qualquer restrição. As publicidades tomaram conta do cenário esportivo. As bets ganharam um corpo muito além do que deveriam”, avaliou o ex-deputado.

A emenda de Leite foi acolhida pelo relator da MP, o então senador Flexa Ribeiro (PSDB-PA). Ele argumentou que a medida fortaleceria o financiamento da segurança e atendeu à defesa da legalização feita pelo Ministério da Fazenda.

“As apostas estavam sendo feitas no exterior sem nenhuma arrecadação de tributos para a Receita Federal. Tivemos várias reuniões na Fazenda e, nessas reuniões, definiram que era interessante fazer a legalização”, contou Ribeiro.

O ex-senador lamentou a expansão dos jogos para os cassinos online, entre eles, o do tigrinho, que não estava previsto no relatório da MP. Acolhido por unanimidade na comissão mista, o relatório de Flexa foi aprovado pelo plenário da Câmara em 20 de novembro de 2018, por votação simbólica.

O único partido que orientou voto contrário foi o PSC, legenda incorporada ao Podemos em 2023. À época líder do PSC, o deputado Gilberto Nascimento (PSC-SP) criticou a criação da nova modalidade de apostas. “Nós estamos criando a cultura do jogo para os mais jovens. Isso é muito ruim para o país. No momento em que as nossas crianças precisam de educação e de cultura, nós criamos a cultura de um novo jogo de azar”, afirmou Nascimento.

Oposição apoiava legalização das bets?

A oposição ao governo Temer votou a favor por entender que a MP 846 representava um avanço em relação à MP 841, que retirava recursos das loterias destinados ao esporte e à cultura.

“O governo, que criou a confusão com o setor da cultura e do esporte editando a MP 841, acabou recuando depois das pressões de artistas, esportistas, gerentes do esporte, e deu uma melhorada com a MP 846”, disse o então deputado Vicente Candido (PT-SP).

Um dia depois da aprovação na Câmara, a MP passou no Senado sem debate, em votação simbólica. Em 12 de dezembro de 2018, a proposta foi sancionada pelo presidente Michel Temer.

Quatro anos de vácuo regulatório

A Lei 13.756/2018 estabelecia que o governo federal teria dois anos para regulamentar as apostas esportivas online, mas o governo Jair Bolsonaro não abordou o tema. Segundo Francisco Silva, a proximidade com a bancada evangélica fez com que o governo evitasse o assunto, apesar da posição favorável à regulamentação dentro do Ministério da Economia, liderado pelo ministro Paulo Guedes.

“Bolsonaro adiou a tarefa por quatro anos, criando um limbo legal que permitiu a proliferação de empresas do setor sem fiscalização”, escreveu o pesquisador em sua tese.

Da regulação à proibição recente

Durante o governo Luiz Inácio Lula da Silva (PT), as bets foram reguladas sob o argumento de ampliar a arrecadação tributária e impor disciplina ao mercado. “Tínhamos duas opções. Ou acabávamos definitivamente com ela ou a gente regulava. Optamos pela regulação. Vamos ver se a regulação dá conta, mas, se não der, eu acabo com elas”, disse Lula à Rádio Metrópole, de Salvador, em 2024.

Oito anos após a legalização, o presidente Lula proibiu as bets, no último dia 25 de setembro, com a justificativa de prejuízo à economia do país e a milhares de famílias. “O governo não está preocupado em perder imposto. O que a gente não pode perder é a vida dos pobres jogando”, declarou o presidente.